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宋朝政治制度

2019-10-23 13:14      点击:

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  宋朝统治者为防止藩镇割据及大臣、外戚、女后、宗室宦官等人的擅权,及防御辽、夏等国的侵扰,防止成为梁唐晋汉周后又一个短命的王朝,从政治到军事,从中央到地方,逐步采取一系列加强中央集权的措施,把政治、军事、财政大权最大限度地集中到朝廷,其核心和要害正如宋太宗所说“事为之防,曲为之制。”

  宋朝中枢机构为“二府制”,即设中书和枢密院两个机构“对持文武二柄,号为二府”。二府制的特点就是文武分权。

  宋朝的“中书”,与唐朝的“中书门下”性质相同,是宰相办公的地方。中书之外,尚书、门下两省名号虽存,但已成外朝,不是宰相机构。

  宋初,沿袭唐朝后期制度,以“同中书门下平章事(简称“同平章事”)为宰相,而以参知政事为副相。从尚书丞。郎到三师皆可加此等衔为宰相或副相。尚书令、侍中、中书令等三省长官,品高位重常“缺而不置”。

  元丰改制,以尚书左仆射门下侍郎行侍中事,为首相;以尚书右仆射兼中书侍郎行中书令事,为次相。名义上恢复三省,实际上趋于一省,次相以兼中书侍郎因请旨而更接近皇帝。副相,包括门下侍郎、中书侍郎和尚书左、右丞。徽宗时,一度将首相改为太宰,次相为少宰。

  南宋初年,以尚书左、右仆射同中书门下平章事为宰相,门下侍郎。中书侍郎并改为参知政事为副相,废尚书左、右丞官。从宰相官称来看,三省已并为一省。孝宗时,索性将尚书左、右仆射同中书门下平章事改为左、右丞相,参知政事未变(左右丞相,唐玄宗时为尚书省长官,宋为中书的长官)。

  宋朝还有一些特殊宰相官称。蔡京权势最盛时曾任“太师总领三省事”,文彦博吕公著曾以元老任“平章军国重事”和“同平章军国重事”。南宋韩侂胄当权时,曾任“平章军国事”。他不用军国“重”事称号,因为加上“重”字测权力受限制,只能过问重事;用“同”则权力不专

  枢密院的由来,也不一般。唐朝有左、右内枢密使,向由宦官担任。唐朝后期的枢密院是在三省之外复有一省,内枢密使是在宰相之外复有宰相,是正常国家机构之外的多余机构,是君主专制制度下宦官擅权的产物。唐末朱温在夺取政权之前,把掌握朝廷实权的宦官杀掉,改用文士为枢密使;同时使枢密使由全面掌权改变为专管军事。宋朝继承了五代的制度,也设立了专管武事的枢密院这一机构和枢密使这一职官。二府制下枢密使的设置,分了宰相的权,形成文武分权;同时又侵夺了原来专管军事的兵部的权力,宋朝枢密院长官自称“本兵”。

  枢密院长官的官称,宋初为枢密使和枢密副使,或称知枢密院事、同知枢密院事、签书(署)和同签书枢密院事元丰改制,专用知枢密院事、同知枢密院事等官称。改制时,曾讨论枢密院机构是否继续存在,有人建议把权力合并于兵部。神宗强调祖制,他说:“祖宗不以兵柄归有司,故专命官统之,互相维制,何可废也?”

  宋朝有“宰执”这一提法,是宰相和执政的合称。宰指宰相,只限于同平章事尚书左仆射门下侍郎和尚书右仆射兼中书侍郎,以及南宋的尚书左、右仆射同中书门下平章事和左、右丞相等首相和次相。副相包括参知政事,门下侍郎,中书侍郎,尚书左、右丞,与枢密院正副长官,合称“执政”。

  宋初,中书和枢密院对掌文武二柄,权力不能合在一起,因此无宰相兼枢密使的情况。后来因用兵西夏,宰相与枢密院长官不相通气,对军事指挥不利,于是在庆历年间一度由宰相兼枢密使。西夏用兵结束,又恢复原状,兼职没有形成制度。到了南宋,一些权臣如秦桧史弥远贾似道等都曾以宰相兼任枢密使,但还不是定制。宁宗以后,宰相兼枢密使才成为定制。宰相不能兼枢密使,是防止大臣权重威胁皇权。后来权臣兼任两职,确实曾使皇权受到影响。

  唐朝后期,正常行政机构、职官之外另设机构、派官掌管的现象已很普遍。宋朝开国,太祖用赵普为相时以及太宗时期都没有做整齐划一、较大幅度的调整。因而宋初制度很乱,例如,兵部之外有枢密院侵夺了兵部的职权,并升为中枢机构;唐朝吏部、兵部分别主管文武官员的铨选,此时另设审官东院管文铨,审官西院管武选;户部尚书、侍郎职权,已由三司使(五代时并户部、盐铁、度支三司,其长官为三司使)取代,被称为“计相”,其权位仅次于二府,在六部之上;礼部之外有礼仪院;刑部之外有审刑院元丰改制,一律恢复唐朝前期制度,以《大唐六典》为准,权归六部。除枢密院保留外,其他机构、职官一律废除。从此,结束了唐末到宋初官制上的混乱状态。

  宋朝的御史台;分三院(台院殿院、察院),与唐相同。照例不除御史大夫,而以御史中丞为台长。元丰改制前沿袭唐制,御史大夫为加官,改制时取消此制。宋朝规定,宰相亲戚和由宰相推荐任用的官吏不得为台长,以避免宰相与台长勾结为祸。实际上宰执仍能控制御史台,并利用为工具以打击政敌(宋朝习惯,御史中丞弹劾宰相,宰相必须辞职,由副相升任宰相,御史中丞则得以进身为执政)。

  宋朝的谏官制度,元丰改制前沿袭唐制,左、右省虽有谏官存在(左、右谏议大夫,左、右司谏——由补缺改,左、右正言——由拾遗改),但“非特旨供职亦不任谏净”。另有“谏院”,命别官知谏院。元丰改制,废谏院,恢复谏官职权,以左、右谏议大夫为谏长,仍隶左、右省。

  宋朝军事制度的特点之一是兵权由几个机构分管,各部门权力分散,权力集中于皇帝。宋朝负责管理军事有关事务的有四个部门。枢密院负责军令、调动和高级军官的任免;“三衙”统率禁军;兵部负责后勤事务和管理地方的厢军吏部负责武官铨选(武选唐朝归兵部管,宋朝元丰改制前由审官西院管,改制后权归吏部)。

  宋朝实行募兵制,士兵的来源有多种。其中一种,就是每逢有饥荒,从饥民中招募士兵,补本城。宋朝政府对从饥民中招募士兵的办法很得意,说是“天下犷悍失职之徒,皆为良民之卫”,也就是说把社会上的可能反抗者变为者,一举两得。宋朝还有个从后周时代遗留下来的传统,就是从地方厢军中选拔出强壮者充实到中央禁军。这种作法被称作“强干弱枝”,也是宋朝军事制度的一个特点。

  另外,宋太祖赵匡胤“惩藩镇之弊,分遣禁旅戍守边城,立更戍法,使(士兵)往来道路,以习勤苦,均劳逸。故将不得专其兵,兵不至于骄堕”。

  南宋初,允许将领募兵,于是有了岳家军、韩家军的出现。这触犯了宋王朝的大忌讳,有成为私人武装的危险。因而南宋有收回张俊韩世忠岳飞三大将兵权的举动。岳飞有大功于国,却被以“莫须有”的罪名而杀害。

  “三衙”,即、侍卫亲军马军司和侍卫亲军步军司,是中央统率禁军的三个机构。除殿前司单独有最高级的军事职官都点检、副都检点(后不置)外,各衙的长官是都指挥使、副都指挥使和都虞候。禁军分布在各地驻防。统率军队的率臣,有都总管、总管、副总管(初名部署,后避英宗讳改称总管)等军事职官。宋朝制度,军事正印官,一律由文官兼任,武人只能充当副职。

  厢军的长官亦称都指挥使、副都指挥使。但厢军均是老弱,无战斗力,兵士地位甚为低下,有如“给役”(只是一种“听差”)。

  南宋置御营司,自收三大将兵权后,诸军皆冠以“御前”二字,其将领为都统制、统制、副统制和统领。

  门下省给事中中书省中书舍人,地位比较重要。给事中正四品,品位在左谏议大夫从四品)之上。分管门下后省,执行门下省的封驳权。中书舍人级别也比右谏议大夫高,分管中书后省,对皇帝任命官吏所下的“词头”,若认为不当,可以封还。因此在宋朝,侍中、中书令不置,门下传郎、中书侍郎又为宰相或执政,给事中和中书舍人遂成为两省的实际负责人。

  门下省:又称“左省”。其长官名义上是门下侍中,但很少委任过,实际上有名无职。副长官是门下侍郎,另外又委派一名给事中任“判门下省事”真正掌管本省的职权。其属官有左散骑常侍、左谏议大夫左司谏、左正言以及给事中等。门下省的职权是主管皇帝宝玺大朝会设位版、赞拜、拜表、宣黄、外官和流外官考课、年满斋郎转补以及各司附奏署名等事。神宗改革官制时,重新恢复三省的实际地位和职权,门下省专司审议,但自门下侍郎成为尚书左仆射(宰相)的兼职或副宰相的专职后,便不再和门下省本身的职事相关了。

  中书省:又称“右省”。其长官名为中书令,实际上也有名无职。副长官为中书侍郎。又另委派一名中书舍人任“判中书省事”,真正掌管本省职权。其属官有右散骑常侍,中书舍人、右谏议大夫起居舍人、右司谏右正言等。中书省的职权是主管郊祀、皇帝册文、州县官考课、斋郎等年满复奏、文官改赐章服、僧道给赐紫衣师号、举人出身及寺观名额等事②。神宗改革官制后,中书省则专司取旨出令。但自中书侍郎成为尚书右仆射(宰相)的兼职或副宰相的专职后,便不再和中书省本身的职事相关了。

  门下和中书两省的左、右散骑常侍,左、右谏议大夫,左、右司谏,左、右正言,通称“两省官”。门下省起居郎和中书省的中书舍人称“小两省官”。散骑常侍、给事中、谏议大夫等称“大两省官”。北宋前期,大两省官员虽名为谏官,但除非皇帝特旨供职,并不得谏诤。

  尚书省:又称“都省”。其长官名义上是尚书令,还有左右仆射、左右丞等,但尚书令从不委任。实际上另外委派诸司三品以上者或学士一员任“权判尚书都省事”。尚书省的职权是总辖吏、户、礼、兵、刑、工等六部和司封司勋、考功、度支二十四司,并主管议定官员谥号、祠祭受誓戒、在京文武官封赠、注甲发付选人、二十四司人吏迁补等事。尚书省所辖六部二十四司,分属左司和右司,左司掌管吏部(下辖司封、司勋、考功)、户部(下辖度支、金部、仓部)、礼部(下辖祠部、主客、膳部);右司掌管兵部(下辖职方驾部库部)、邢部(下辖都官、比部、司门)、工部(下辖屯田、虞部、水部)。左、右司各设郎中1人,员外郎1人。

  宋太祖时,设立流内铨(简称铨司)、委派“权判流内铨事”2员,专管考试选人、判决案例和拟定差遣等事。还设立三班院,委派“知三班院事”或“勾当三班院”,员数不定,负责对东西头供奉官等武臣的考课和拟定差遣等事①。太宗时,设立磨勘京朝官院和磨勘幕职州县官院,总称磨勘院,负责对京朝官和选人进行考核。随后,改磨勘京朝官院为“审官院”、磨勘幕职州县官院为“考课院”。太宗时还设置“京朝官差遣院”,负责对少卿监以下京朝官注拟差遣。淳化四年(公元993年)也并入审官院。神宗熙宁三年(公元1070年),设置审官西院,主管武臣阁门祗候以上到诸司使等的磨勘、注拟差遣等事。又改审官院为审官东院,主管文臣京朝官以下考核功过、叙其爵秩、注拟差遣等事。两院各派知院、同知院各1员、主簿2员。元丰五年(公元1082年),作为全面改革官制措施之一,是铨注之法全归吏部,撤销审官东院而改为吏部尚书左选、主管寄禄官在京朝官和职任非中书除授的文臣;撤销流内铨而改为吏部侍郎左选,主管从初任到选人的文臣;撤销审官西院而改为吏部尚书右选,主管升朝官以上和职任非武臣;撤销三班院而改为吏部侍郎右选,主管副尉以上到从义郎的武臣。据《宋史·职官三》载,从此以后,以上文、武官员的选试、注拟、责任、升迁、叙复、荫补、考课的政令以及封爵、策勋、赏罚、殿最的制度,都归吏部掌管。吏部的长官为吏部尚书,设一员,副长官为吏部侍郎,其下有郎中、员外郎各二员,分管尚书左、右选和侍郎左、右选。此外,还有司封司勋、考功的郎中和员外郎各两员,官告院主管官一员等。

  户部:宋初设三司总管全国财政,户部几乎无所职掌,只委派“判户部事”一员,接受各地土贡,至时陈列于殿廷。神宗官制改革时,撤销三司,全国财计始归户部。户部主管全国户籍、土地、钱谷的政令以及贡赋、征役等事。设户部尚书一员,左、右曹侍郎各一员。郎中、员外郎各二员,度支、金部、仓部各二员。左曹分管户籍、税赋、土贡、征榷等事,右曹分管常平、免役、保甲、义仓等事。度支掌管全国财政预算,量入而出;金部掌管全国的货币收支,藏于府库;仓部掌管仓库贮积和收支等事。

  礼部:宋初设太常寺礼院。真宗时又设礼仪院,主管礼仪之事。礼部只委派“判礼部事”一员,掌管科举,奏补太庙斋郎等事。神宗时,撤销太常礼院,其职权划归礼部。礼部设尚书、侍郎各一员,郎中、员外郎各一员。礼部下设祠部、主客、膳部等三司。掌管礼乐、祭祀、朝会、宴享、学校、科举之政令。

  兵部:宋初设枢密院,掌管军事政令,武臣铨选则归三班院和审官西院负责,兵部只管皇帝仪仗、卤簿、武举、义勇弓箭手等事,委任“判兵部事”一员。神宗时设兵部尚书、侍郎各一员,职方驾部库部和本部等四司郎中、员外郎各一员,职权略有扩大,主管民兵、弓手、厢军、蕃兵、剩员,武士校试武艺,及少数民族官封承袭等事。

  刑部:宋初刑部是最高司法机构之一,主管全国刑政,并审复大理寺所定大辟案件。太宗时,创设审刑院,将刑部审复权拨归审刑院,审刑院成为全国另一最高司法机构。神宗时,撤销审刑院以及纠察在京刑狱司,将其审复等权归还刑部,从此,刑部的职权大为扩大,主管全国刑法、狱讼、奏谳、赦宥、叙复等事。设刑部尚书一员,侍郎二员;郎中和员外郎,本部各二员,都官、比部、司门等司各一员。本部郎中和员外郎,又分左、右两厅,厅各二员,左厅掌管详复,右厅掌管叙雪。

  工部:宋初只设“判工部事”一员,所属屯田、虞部、水部的职权全被划归“三司”,工部职权很少。神宗官制改革时撤销“三司”,工部才恢复职权。设工部尚书、侍郎各一员,本部和屯田、虞部、水部四司郎中、员外郎各一员,主管全国城郭、宫室、舟车、器械、钱币、河渠等政令。南宋时,将军器监和都水监并归工部,工部的职权就更为扩大了。工部还兼管军器所和文思院;高宗时还设立制造御前军器所,委任提点官二员和提辖、监造官各若干员,负责制造武器;文思院负责制造金银、犀玉等器物,设提辖官一员、监官三员。

  自赵匡胤建宋以后,三师、三公之制虽承唐制保留下来,但授与大臣者为数并不多,尤其是太师一官,只以赵普文彦博两人功高德厚方予特拜。但自蔡京擅政以后,拜三公者在宣和年间竟多达18人。这18人中,除了蔡京父子及童贯王黼等宠臣外,其他多为宋徽宗的儿子(太子除外)任职。

  宋代的中枢机构,真正握有最高行政权者是“宰执”。所谓“宰执”,即宰相与执政之统称。宋代的宰相称,副职称参知政事。参知政事也称为“执政”,这是赵匡胤为牵制宰相而设置的。据李焘《长编》卷5所记,宋太祖登位后,仍留用后周宰臣范质王溥等为相,及范质等求退之后,虽以赵普为门下侍郎、平章事,但未行宰相署敕之事。当时有大臣认为宰相虚位,应以尚书省长官行宰相署敕之权,但有的大臣不同意,说平章事即宰相之任。那时加封为平章事者,还有多人,但都是在朝外的“使相”之类(宋制,亲王、枢密使、留守、节度使兼侍中,中书令同平章事,都称为使相,但不预闻政事)。因此赵普独擅宰相之权。宋太祖要给赵普设置一个副职,但想不出合适的名称,便问:相“下宰一等有何官?”陶榖回答说,唐代曾有参知机务、参知政事之称。于是便以薛居正吕余庆为参知政事。这是(公元964年)时的事。当时设置的参知政事地位还很低,据《长编》卷5载:“不宣制,不押班,不知印,不升政事堂。止令就宣徽使厅上事,殿廷别设■(zhu1n,音砖)位于宰相后,敕尾署衔降宰相数字,月伴杂给皆半之。”政事堂是宰相议事办公的地方,参知政事连宰相的办公厅都不能进,可见没有多大权力。后来,宋太祖看到赵普为政专断,为了加强对宰相的牵制,便提高参知政事的地位和职权。开宝六年(公元973年)诏薛居正、吕余庆与赵普“更知印拥班奏事”,以分其权。到了太宗时,又进一步提高参知政事的地位。据《长编》卷37载:至道元年(公元995年)正月戊子,太宗诏曰:

  自今参知政事宜与宰相分日知印,押正衙班。其■位先异位,宜合而为一。遇宰相、使相、亲王得议军国大政,并得升都堂。

  都堂就是政事堂。参知政事原来与宰相在地位和职权上的差别,至此完全消除。这就形成了对宰相的有力牵制。所以宋代常以“宰执”并称。参知政事一名虽沿自唐代,而唐代的参知政事并非常制,凡以他官而居宰相职的,即称为参知政事。也有称为参预朝政,参议朝政。而宋代所设的参知政事,则成为宰相副职之定制。参知政事地位的提高,是宋代统治者削弱宰相之权,并使之与宰相互相牵制从而加强皇权的重要措施。

  第一次是北宋初,宋神宗元丰以前。如上所述,就是这时期的变化情况。名义上与唐代没有什么不同,但实际上却有很大区别。主要在于宋代设中书、枢密、三司分掌政、军、财三大务,宰相之权为枢密使、三司使所分取。宰相、枢密使、三司使三者的事权不相上下,不相统摄。宰相之权既已分削,又设参知政事互为牵制,相权益弱,而皇权却由此加强。另一方面的变化是,中枢机构中三省制已进入衰落荒废的阶段。职权的转移,是三省制消亡的先声。

  第二次是宋神宗元丰五年(公元1082年)开始的官制改革,史称元丰改制。元丰改制撤销中书门下,恢复唐初三省制度,置三省长官——尚书令中书令和门下侍中。不过,这三个官位只是虚设,从不授人。又仿照唐制,用尚书左仆射、右仆射代行尚书省的职权;尚书右仆射兼中书侍郎,代行中书令的职权,他们是正宰相。这时,参知政事的名称被取销,而增设了四名副宰相,即门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞尚书右丞。

  第三次是宋徽宗政和年间(公元1111——1118年),蔡京任宰相,自称“太师”,总领门下、中书、尚书三省之事,改尚书左、右仆射为“太宰”、“少宰”,由太宰兼门下侍郎,少宰兼中书侍郎。钦宗靖康年间,又废除太宰和少宰,改为尚书左仆射和右仆射。

  第四次是(公元1129年),正式以左仆射和右仆射兼同中书门下平章事,为正宰相,又将门下侍郎中书侍郎改为参知政事,为副宰相。还取消尚书左、右丞的官称,大体上恢复了宋初的制度。

  第五次是孝宗乾道八年(公元1172年),又改左、右仆射兼同中书门下平章事为左、右丞相,参知政事照旧。除去中书令、侍中、尚书令的虚称。门下并入中书,称中书门下。左右宰相主中书事,兼尚书省之长,六部直属于宰相,尚书省之制已废于无形,实际上这也是三省合一。从此,左右宰相成为全国最高的行政长官,尚书省只掌握六部,奉命执行政务。当时大臣虞允文梁克家为首任左、右宰相并兼枢密使。

  除宰相之外,尚有“平章军国重事”一职。《宋史·职官志一》说,哲宗元佑中,置平章军国重事,以文彦博吕公著相继任之。其位在宰相之上,专以处高德老臣,以示宠幸,五日或两日一朝,非朝日不至都堂(政事堂)。但这一官职只是一种最高荣誉职位,并没有多少“军国重事”可管。南宋时,情况有些变化,宁宗开禧元年(公元1205年),韩侂胄任平章军国重事,“所预者广”,“所任者专”,独擅朝政。理宗时,权奸贾似道也升任“太师,平章军国重事”,窃位日久,恩宠日隆,位在丞相之上。于是,“平章军国重事”便独揽军、政大权,出现了军政合一的定制,而宰相则屈居于副职的地位。

  宋初的宰相称为,这是沿袭唐代的,中书门下的长官编制不固定,大致同中书门下平章事参知政事同时不超过五人。或三相一参,或三相而无一参。太宗以后,以三相二参或二相二参居多。

  唐代以三省长官为宰相,在政事堂办公。政事堂先设于门下省,后迁至中书省,最后干脆就改称为“中书门下”。宋初虽门下、中书、尚书三省的名称照旧,但这些与唐代之制已大不相同。首先是宰相不专用三省长官;其次是三省的职权已转移。唐代三省分掌定策、封驳和执行之权。但宋代三省的权力被削弱。这个削弱,与“宰相不专用三省长官”有关。《宋会要辑稿·职官一》就记载了元丰改革官制以前,三省权力旁落,官署冷清的情形:“中书省、门下省者,存其名,列皇城外两庑、官舍各数楹。中书省但掌册文、覆奏、考账,门下省主乘舆、八宝、朝会、报版、流外考校诸司附奏挟名而已。”至于尚书省,实际上自唐末五代就已经逐渐荒废了,至宋代就更是名存实亡。因此,北宋前期经常有大臣建议恢复尚书省的地位。例如宋太宗淳化二年(公元991年)九月,上疏言五事,其一便是“复尚书省”。他建议“废三司,止于尚书省设六尚书分掌其事。”唐代的尚书省分掌吏、户、礼、兵、刑、工六部,掌握行政、财政、司法、仪礼的大权。至宋代,官吏的选用,另设审官院,“除授者皆出中书,不复由吏部”。户部则归于三司。这样,行政权归于政事堂,财政权移归三司。三司的设立,是宋太祖收回财政权的重要措施之一。王化基废“三司以实尚书省”的建议,自然不被采纳。但是为了搪塞众议,宋太宗对尚书省长官的地位也给予某些提高。淳化三年(公元992年)升尚书令于三师之上。然而,这并没有提高尚书令的职权,何况尚书令又很少授人。因此,到至道、大中、祥符年间(公元995年—1061年),不断有大臣提出恢复尚书省制的问题,但均未有结果,这个问题至神宗元丰改制以前,一直争论不休。实际上,尚书省职权之分割,是宋代分散中枢机构的权力而强化皇权的反映。正是这种变化,在其后促成了三省制的消亡而演进为一省制。

  枢密院是总理全国军务的最高机构,简称“枢府”。宋代枢密院与中书门下掌文、武大权,称为东、西“二府”。《宋史·职官志二》说:

  唐末,诸司使皆内臣领之,枢密使始与宰相分权矣。降及五代,改用士人,枢密使皆天子腹心之臣……其权重于宰相。太祖受命,以宰相专主文事,参知政事佐之,枢密使专主武事,副使佐之。

  枢密使为枢密院之长官,或称知枢密院事,副长官称枢密副使或同知枢密院事,签书枢密院事或同签书枢密院事。其下设都承旨和副都承旨,负责“承宣旨命,通领院务”,由武官担任。还设编修官,不定员。枢密院“掌兵籍,虎符”,若得皇帝的批准,有调动兵马之权。枢密使的地位略低于宰相,与参知政事、门下侍郎中书侍郎尚书左丞等统称为“执政官”。枢密使这一官衔在唐太宗时就设置了,但唐代的枢密使只负责管理军事情报,机密情报之类,由宦官兼任,直至五代时还保留这个官衔。而宋代的枢密使地位抬得这么高,权力这么大,其原因是与当时国内外的阶级矛盾、政治形势有关。宋时阶级矛盾一开始就相当尖锐。北宋初年就发生了王小波李顺起义。在边境,又有契丹、西夏等少数民族政权的并立,形成边防的紧迫局势。内忧外患使得宋王朝需要一支相当庞大的军队,方能抵抗少数民族的入侵和国内人民的反抗,因而,就需要一个强有力的机构来管理这支军队,这就是宋代设立枢密院的原因。同时,枢密使的设立又可以削弱宰相的权力,也是强化皇权。

  通议大夫给事中中书舍人,太常卿,宗正卿,秘书监诸卫大将军,殿前副都指挥使承宣使,开国伯,上轻车都尉,为正四品。

  太中大夫,保和殿、龙图、天章、宝文、显谟、徽猷、敷文阁侍制,左、右谏议大夫,权六曹侍郎 七寺卿,国子祭酒少府将作监,诸卫将军、轻车都尉,为从四品。

  中大夫,马、步军都指挥使,副都指挥使,观察使,通侍、正侍、宣正、履正、协忠、中侍大夫开国子上骑都尉,为正五品。

  中奉、中散大夫太常宗正少卿,秘书少监,内客省使,延福宫使,景福殿使,太子左、右庶子,枢密都承旨,中亮、中卫、翊卫亲卫大夫,殿前马、步军都虞候防御使,捧日、天武、龙神卫四厢都指挥使团练使,诸州刺史驸马都尉,开国男,骑都尉,为从五品。

  朝议奉直大夫集英殿修撰,七寺少卿,中书门下省检正诸房公事,尚书左、右司郎中,国子司业,军器监都水使者,太子少詹事、左右谕德入内内侍省内侍省都知副都知,宣庆、宣政昭宣使,拱卫、左武、右武大夫,入内内侍省、内侍省押班,枢密承旨、副承旨,骁骑尉,为正六品。

  朝请、朝散朝奉大夫起居郎起居舍人侍御史尚书省左、右司员外郎枢密院检详诸房文字,右文殿、秘阁修撰,开封少尹,尚书诸司郎中,开封府判官、推官,少府、将作、军器少监,和安、成和、成安大夫,陵台令,飞骑尉,为从六品。

  朝请、朝散、朝奉郎殿中侍御史,左、右司谏,尚书诸司员外郎,侍讲,直龙图、天章、宝文阁,开封府司录参军事,枢密副承旨,枢密院诸房副承旨,武功至武翼大夫,成全、平和、保安大夫翰林良医,太子侍读、侍讲,两赤县令,云骑尉,为正七品。

  承议郎,左、右正言,符宝郎,监察御史,直显谟徽猷、敷文阁太常宗正秘书丞大理正著作郎崇政殿说书,内符宝郎,正侍至右武郎,武功至武翼郎,和安至保安郎翰林医官閤门宣赞舍人,太子中舍人、舍人、诸率府率,亲王府翊善、赞读、直讲,判太医局令,翰林医效、医痊,武骑尉,为从七品。

  奉议通直郎,七寺丞秘书郎太常博士枢密院计议官、编修官,敕令所删定官,直秘阁著作佐郎,国子监丞,诸王宫大小学教授,国子博士,大理司直、评事,训武、修武郎内常侍开封府曹参军事、军巡使、判官,京府判官,亦畿县令,两赤县丞,三京赤县、畿县令,太史局五官正,中书、门下省录事,尚书省都事,为正八品。

  宣教、宣议郎主簿少府、将作、军器都水监丞,寺、监主簿,、正字,、太祝,太学、武学、律学博士,主管太医局,閤门祗候,枢密院逐房副承旨,东、西头供奉官,从义、秉义郎,太子诸率府副率,亲王府记室,节度、观察、防御、团练、军事、监判官,节度掌书记,观察支使,京府、节度、观察、防御、团练、军事推官,诸州签判,节镇、上中下州录事参军,京府诸曹参军事、军巡判官,承直、儒林、文林、从事、从政、修职郎,京畿县丞、畿县丞,诸州上中下县令、丞,两赤县主簿,尉,诸府诸曹,节镇、上州诸司参军事,节度副使行军司马,防御、团练副使,太史局丞、直长、灵台郎保章正,翰林医愈、医证、医诊、医候,三省枢密院主事,守阙主事、令史书令史,为从八品。

  承事承奉郎,殿头高品,郊社籍田太官令,国子太学正、录,武学谕,律学正,太医局丞,忠训、忠翊、成忠、保义郎挈壶正,京畿县主簿、尉,三京赤县主簿、尉,诸州别驾、长史、司马,枢密院守阙书令史,为正九品。

  承务郎,高班,黄门内品,承节、承信、迪功郎,中、下州诸司参军,诸州上中下县主簿、尉,城砦、马监主簿,诸州司士、文学、助教,翰林医学,为从九品。

  宋朝的地方行政区划,基本上是两级制,即府、州、军、监为一级,县为一级。宋朝的地方官均以中央官吏派出任“知XX事”,高级官吏则称“判XX事”。以州为标准单位,多称“知X州军州事”。知州照例兼厢军正印职。除知州外,每州设“通判”一人,其地位类似隋朝通守。州一级发出文件,必须通判签署,才能生效。目的就是要牵掣一下知州的权力。

  县一级的官吏,主要有知县、县丞主簿县尉。知县由中央派出的官吏担任,也是一种差遣。

  府州军监以上的大区称“路”。路一级的机构和职官,有监司帅司。监司包括:“漕司(即转运司,长官称转运使),负责一路的财赋和监察;宪司(即提点刑狱司,长官称提点刑狱公事),负责一路刑狱仓司(即提举常平司,长官称提举常平公事)负责一路的仓储。宪司和仓司也有监察责任,因而路一级可视为监察区。帅司,即安抚司(经略安抚司),长官为安抚使。安抚使照例兼任禁军军区的马步军都总管等军事职官,同时兼任某州、某府的地方官知州或知府。因此,安抚使下设有管军的幕职官和管地方事务的曹掾官。安抚使兼禁军首领又兼地方长官,权限较宽。为防止安抚使权力过重造成危害,因而安抚使要受路一级监司的监察,同时要受到下属的“走马承受”的监视,“走马承受”可直接向朝廷汇报安抚使的情况。由于路一级的军、政、财、监四权分散,无统辖各权的职官,因而宋朝地方行政区划和官员始终没有正式形成三级制。

  宋朝的节度使、观察使,名存而实废,两使下的幕职官、曹掾官与唐代不同,仅是闲差。

  宋国的干部从正一品从九品,分为18个级别(本朝好像是25级),从杨家将,水浒和精忠岳传中可以留意一些官职的设置。

  宋朝在宫城内设置中书门下,作为中枢部门的首脑 官署和正副宰相集体处理政事的最高权力机构,或称政 事堂。中书门下的长官在北宋前期称同中书门下平章事。 为分散宰相的事权,增设参知政事,作为副宰相。改革,撤销中书门下,将其职权分归门下、中书、尚书三省,以尚书左、右仆射各兼门下、中书侍郎为正宰相,再设门下、中书侍郎各一人,尚书左、右丞各一人为副宰相。宋徽宗赵佶时,蔡京为相,自称太师,总领门下、中书、尚书三省之事,改尚书左、右仆射为太宰少宰,作为宰相。南宋时,改左、右仆射 为左、右丞相,复以参知政事为副相。宋哲宗时,设平章军国重事或同平章军国事,以处“老臣硕德”,位居宰相之上,每数日一朝,非朝日不到都堂宋宁宗时,韩侂胄任“平章军国事”,每三日一朝,宰相不再掌印。 南宋末年,贾似道专权,任“平章军国重事”,左、右 丞相实际上屈居于类似副宰相的地位。

  宋朝设置枢密院,作为主管全国军政的最高机构。枢密院与中书门下掌文、武大权,称为东、西“二府”。其长官称枢密使或知枢密院事,副长官称枢密副使或同知 枢密院事等。

  主管财政的最高机构,北宋前期称“三司”,即盐铁、度支、户部三部。其长官称三司使,号称“计相”。,撤销三司,将三司的大部分职权归户部和工部。南宋增设总领所,负责供应数路或一路各军钱粮, 并参预军政。其长官称“总领某路财赋军马钱粮”,简称总领。

  北宋前期,宰相主管民政,枢密使主管军政,三司使 主管财政。宋神宗官制改革后,宰相实际兼管财政。南 宋时,宰相又兼任枢密使,兼管军政。这样,宰相再次握有民政、财政和军政的大权。

  专管监察的机构是御史台,其长官称御史中丞,副长官称侍御史知杂事,主管纠察百官,肃正纲纪。台官 有弹劾权,可以上疏言事,评论朝政,弹劾官员,还准许“风闻”论事。专管规谏讽谕的机构是谏院。宋仁宗赵祯时始单独置院,其长官称知谏院事或左、右谏议大夫,凡朝政缺失、百官任非其人、各级官府办事违失,都 可谏正。台、谏官都以言事弹劾为责,其职权本无多大 差别,这一状况导致后世台、谏的合流。

  为皇帝起草制诰、赦□、国书和宫廷内所用文书的 机构是翰林学士院,设翰林学士承旨、翰林学士、直学 士院等。翰林学士与中书舍人知制诰分掌“内制”和 “外制”,总称“两制”,翰林学士等还侍奉皇帝,充当顾问。

  宋初的最高司法机构是大理寺刑部时,设置有“审刑院”,其长官称知审刑院事,官属有 详议官。各地奏案先经大理寺裁决,报告审刑院复查,写出奏稿,上呈中书。中书申奏皇帝论决,,审刑院并入刑部。

  三省六部,即门下省中书省尚书省以及吏、户、 礼、兵、刑、工等六部。北宋前期,三省的名誉长官“门 下侍中”、“中书令”和“尚书令”,也极少委任过,而 另外各委派一名官员判本省事。尚书省所辖六部,也各 另派官员一人至二人判本部事,本官不管本职,而且新设一些机构分割了各部的大部分职权。如审官院代行吏 部考校京朝官的职权,太常礼院和礼仪院代行礼部的礼 仪之权,三司代行户、工部的大部分职权,审刑院代行 刑部复审大理寺所定案牍之事等。直到宋神宗改革官制, 以三省代替中书门下,六部各设尚书和侍郎,主管本部 事务,三省六部才行使相应的职权。

  宋朝的地方政府机构实行州(府、军、监)、县二 级制(见府、州、军、监)。宋初沿袭唐制,将全国划 分为十多道。宋太宗时改道为路,路作为朝廷派出机构 的辖区,在州、县之上(见两宋路制)。八 年(1085)分为二十三路。北宋前期, 各路皆置转运使提点刑狱,有些路常置安抚使,各设官衙办事。安抚使 司俗称“帅司”,由本路最重要的州府长官兼任,主管 一路的军政,也兼管民政、司法和财政等。转运使司俗 称“漕司”,主管所领州县的水陆转运和财政税收,兼 管司法和民政等。提点刑狱司俗称“宪司”,主管一路 的司法,兼管财政等。宋神宗时,增设提举常平司,俗 称“仓司”,主管本路常平、义仓、免役、市易、坊场、 河渡、水利之事,南宋时与提举茶盐司合并,增管茶盐。 此外,又设提举坑冶、茶马、市舶等司,漕、仓、宪等 司总称监司。监司号称“外台”,具有监察职能,权任 颇重。

  各州(府、军、监)直属朝廷,由朝廷委派京、朝 官管理州郡事,称“知某州军州事”,表示全权管理本 州的军、民之政,知州可直接向朝廷奏事,多用文人,并 经常调换。知州以外,设“通判某州军州事”同领州事, 裁处兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断等事,行文与 知州联署。其官属有录事、司户、司法、司理等各曹参军。录事参军主管州衙庶务,纠察各曹稽违;司户参军主管户籍、赋役、仓库受纳;司法参军主管议法断刑;司 理参军主管审讯狱讼。此外,还有节度掌书记判官、推 官等幕职官以及州学教授。

  各县设知县或县令,还有丞、主簿、尉等。宋初设 判县事,为一县之长。后常以京、朝官领县者称知县事, 以选人宰县者为县令。知县或县令主管一县民政、司法、 财政,如有驻军则兼兵马都监或监押。宋仁宗初,始置县 丞,以选人充任。后以京、朝官充县丞者,称知县丞。丞 为县的副长官。主簿主管本县出纳官物,销注簿书。尉 的职位在主簿之下,俸禄相同,主管阅习弓手,维持治 安,后命兼巡捉私茶、盐、矾等。

  宋代实行官、职和差遣分离的制度(见官、职、差 遣)。宋初利用唐代的三省六部等官名组合而成官阶,只 用以定品秩、俸禄、章服序迁,因此又称为“阶官”或 “寄禄官”,时,文官(京朝官)定为 二十五阶,宋徽宗时增为三十七阶(包括选人),还改 定武官共五十二阶。差遣是指官员担任的实际职务,即 “职事官”。

  昭文馆史馆集贤院秘阁等的职衔,如大学士、 学士、待制等,是授予较高级官员的清高的头衔。官、职 和差遣的分离,导致大批冗员的出现。

  宋代还把文官按官阶划分为“幕职州县官”、“京 官”和“升朝官”三大类。幕职州县官又称选人,是低 级文官的总称。其寄禄官有两使职官、初等职官、令录、判司簿尉共四等七阶,宋徽宗时改为承直郎至迪功郎共 七阶。京官是比选人品级略高而不常参的低级文官的总 称,其寄禄官共有承务郎宣教郎等五阶。宋神宗官制 改革,废除京官之称,改为“承务郎以上”。升朝官是 可以参加朝见、宴坐的中上级文官的总称,其寄禄官有通直郎开府仪同三司等二十五阶。选人经过考核和一 定员数举主的推荐,达到一定考数(任职满一年为一考), 便能升为京朝官。选人升为京朝官称为“改官”,是每 个官员仕宦生涯中的一件大事。武官也按官阶分成使臣、诸司使横班。另有节度使到刺史等,实际成为另一种 官阶。

  宋代保留了前代的一些附加性官衔,如散阶、封爵、食邑勋官检校官等,都已成为荣誉头衔。爵有王、嗣 王、郡王到各县开国子、开国男共十二级。只要官资及 格,该封开国男以上者,即给予食邑二百户以上达一万 户;又官资及格,给予食实封一百户以上到一千户。每 食实封一户,每日计钱二十五文,随月俸领取。勋官有上柱国柱国云骑尉武骑尉共十二等。检校官有太 师、太尉太傅太保、司徒等十九级。文臣任枢密使, 都带检校太尉、太傅。

  北宋前期的官品沿袭唐制,文官共九品,有正、从, 自正四品以下,又分为上、下,共三十等。但官品和官 职多不相称。宋神宗官制改革,正名责实,减少了官品 的等级,改为九品正、从十八级。

  朝廷对各级官员制订了磨勘(考核劳绩过失)、叙 迁、荫补等法。宋初废除按岁月叙迁之制。宋太宗时,设审 官院和考课院分掌京朝官和幕职州县官的考课事宜。宋神宗官制改革,设吏部四选分掌文、武官的考课、差遣 等事。宋真宗赵恒时,还规定文臣(京朝官)任满三年、武臣四年(后改为五年)磨勘升转本官阶一次,幕职州 县官在改为京朝官时也实行磨勘。此后,为减少冗员,不 断加严磨勘条件,如延长磨勘年限、规定迁转的止法、限 止每年磨勘转官的员数、增加举主等。磨勘的标准有多 种。以举官当否、劝课农桑、增垦田畴等“七事”考核监司。以德义有闻、清谨明著、公平可称、恪勤匪懈等 “四善”和“狱讼无冤,催科不扰,为治事之最;农桑垦殖,水利兴修,为劝课之最;屏除□盗,人获安处,赈 恤困穷,不致流移,为抚养之最”等“三最”考核州县 长官。考核分为三等,七事中具有五项者列为上等,具 有三项者列为中等,不足两项者列为下等。朝廷按官员 考绩以定升迁。其中宰执、侍从和卿列馆职、科举出身 的文官有优先权,可以超资升转,其余荫补出身、杂流等只能逐资转官。有军功的武官,自武翼郎以上,每转 一官,即双转两官。在遇朝廷举行郊祀或明堂大典、皇 帝生日以及本人致仕、奏进遗表等情况下,中、上级官 员还可荫补其亲属、门客以官衔或差遣。如《庆元条法 事类》记载,遇大礼时,宰相可荫补缌麻以上亲十人,执 政官可荫补八人,节度使等可荫补六人。

  宋代中、上级官员的待遇比较优厚,有俸禄职田祠禄恩赏等。俸禄分为正俸、添支、职钱、禄粟、衣 赐(春冬服、冬绵),还有□人(随从)衣粮,以及茶 酒、厨料、薪炭、饲刍之给等。在北宋前期,宰相、枢 密使月俸三百贯(每石米价约六七百文到一千文),禄 粟月一百石,春、冬衣共赐绫四十匹、绢六十匹,冬绵 一百两,随身□人的衣粮七十人,每月给薪一千二百束, 每年给炭一千六百秤、盐七石,节度使月俸四百贯,禄 粟月一百五十石等,待遇最高。待遇最低者为内侍省宦 官“郢、唐、复州内品”,月俸仅三百文,而“入内小 黄门”等禄粟仅一石。宋神宗改革官制,分别阶官和职 事官,用阶官定俸禄,阶官的俸禄称为“料钱”。在京职事官御史中丞开封府尹以下至律学正,改给“职 钱”,每月为一百贯至十四贯不等。部分在京职事官在 料钱外,另支职钱。其中又照顾到阶官的高低,职钱略 有增减。这些俸钱一般都半给现钱、半予折支,很多官 员还可支取公用钱(公使钱)。外任地方官还配给职田, 自三四十顷至一二顷不等。宋神宗后,一些下台的或势 将下台的官员有的还被授予或自请担任宫观官、监岳庙 等闲官,坐领“祠禄”。此外,朝廷的各种临时赏赐,也成为官员的又一重要经济收入。

  宋朝政治体制的主要特点是专制主义中央集权的加强,体现在职官制度上,有五大特点,即中央集权、皇帝集权、百官权力分散、重文轻武和军事上内重外轻。宋朝的政治体制演变,以元丰(宋神宗年号)改制为界限,改制前与后各为一阶段,南宋又为一大阶段。

  宋承唐制,抑又甚焉。三师、三公不常置,宰相不专任三省长官,尚书、门下并列于外,又别置中书禁中,是为政事堂,与枢密对掌大政。

  宋朝很重视总结前朝政制利弊,并加以改革和调整,以加强专制主义中央集权,收到一定的效果。但去掉一些旧隐患,又生长出一些新弊端,影响着宋王朝国力的发展。

  “重文轻武”是宋朝职官制度的一个显著特点,优待士大夫的某些特殊制度更充分地体现了这一点。

  “入仕”(即开始作官)资格的取得,有三个主要途径,即科举(包括进士、诸科武举为常选)、制举(特举)和荫补。

  宋朝制度,设进士及诸科。诸科包括九经、五经、开元礼、三史、三礼、三传、学究、明经、明法等科。乡贡,“诸州判官试进士,录事参军试诸科,不通经义,则别选官考核,而判官监之”。合格者“第其甲乙”,监官、试官署名其下,然后举送。礼部试后有廷试殿试)。礼部举年份初无规定,英宗时“诏礼部三岁一贡举”。宋朝科举制度更加严密。宋太祖废除“公荐”,以避免请托。“公荐”是唐代陋习,影响科举的公正程度。宋朝加强了考试的管理:现任官应进士举锁厅试,验证身份和德行。应举之人,要“什伍相保,不许有大逆人缌麻以上亲,及诸不孝、不梯、隐匿工商异类、僧道归俗之徒”。

  宋朝科举等第最初只分甲乙,后来进士分三甲。考第之制分五等,上二等为一甲,赐进士及第;三等为二甲,赐进士出身;四、五等为三甲,赐同进士出身,中进士举者才能称“进士”。凡“及第即命以官”,不须经吏部试,此点与唐制不同。

  宋朝有允许“附试”的“特奏名”制度。凡士人“贡于乡而屡绌于礼部,或廷试所不录者”,遇皇帝“亲策士则籍其名以奏,径许附试,故曰‘特奏名’”。例如咸平三年(1000年),亲试陈尧咨等八百四十人,特奏名者九百余人,共一千七百余人。

  宋朝科举考试,制度日趋严密,不受门第影响,较少请托,录取名额又较多,向社会各阶层士子开放,因而扩大了宋朝的统治基础。

  “制举”又称制科,习称大科或贤良。制科非常选,必待皇帝下诏才举行。具体科目和举罢时间均不固定,屡有变动。应试人的资格,初无限制,现任官员和一般士人均可应考,并准自荐。后限制逐渐增多,自荐改为要公卿推荐;布衣要经过地方官审查;御试前又加“阁试”(试场在秘阁,及格为“过阁”)。御试即殿试,内容要求更严(试策一道,三千字以上,当日完成),考试成绩分五等,上二等向来不授人,第三等与进士科第一名相当。有官人均升转或蒙拔擢。制科非常选,但它给士人提供了一个重要的入仕机会。

  宋朝对官吏子弟的照顾,另有荫补制度,荫补的范围比前朝扩大。高级官吏,文臣自太师至开府仪同三司,可荫子、孙、期亲、大功以下及异姓亲,而且可以荫及门客;武臣枢密使至观察使、通侍大夫,可荫子、孙、期亲、大功以下及异姓亲。遇国家大礼,臣僚亦可荫补。一般官吏可荫及子孙,宰相、执政则可荫“本宗、异姓、门客、医人各一人”。

  元丰改制以前,一般官吏多有三个头衔,即官、职和差遣。“官以寓禄秩、叙位著,职以待文学之选,而别为差遣以治内外之事。”

  宋朝的职名甚多,分若干等级。就以“学士”名号来说,按其性质大致可以分为三类。

  学士院,即翰林学士院。其职务为“掌制、诰、诏、令撰述之事”。其职官为翰林学士、知制诰。长官为“翰林学士承旨”。“承旨,不常置,以学士久次者为之。凡他官人院未除学士,谓之直院;学士俱缺,他官暂行院中文书,谓之权直。自国初至元丰官制行,百司事失其实,多所厘正,独学士院承唐旧典不改。

  宋朝有专门给皇帝讲读经文的经筵官,也称讲读官。讲读官有翰林侍读学士、侍讲学士侍读侍讲。“元丰改制,废除翰林侍读、侍讲学士不置,但以为兼官。然必侍从以上,乃得兼之,其秩卑资浅则为说书”。

  知制法,原为差遣,即起草诏令文书、是中书舍人的本职。唐代开元以后,设翰林学士知制诰衔,负责起草“内命”诏令文书,称“内制”;中书舍人只负责起草“外命”诏令文书,称“外制”,于是有内外两制,简称“两制”。宋代翰林学士人院前须经考试合格始得任命,入院例加“知制法”衔。中书合人不带“知制诰”衔,入学士院者免试。元丰改制前,宋朝政府中许多职务必须由两制或两制以上官员充任。因此,是否具有“两制”资格遂成为文职官员升迁的重要依据。“知制诰”也演变成一种职名。

  宋初沿袭唐制,设三馆。三馆长官昭文馆大学士、监修国史(史馆长官)与集贤院(殿)大学士为宰相兼职。元丰改制,昭文馆、集贤院不置,史馆并入秘书省,于是取消了宰相三馆兼职的职名。秘阁,是三馆藏书的皇家图书馆。馆、院专任职官直馆、直院称“馆职”,以他官兼任则称“贴职”。内外职事官带贴职,称“带职”,免去所带职名则称“落职”。元丰改制“罢直馆、直院之名,独以直秘阁为贴职”,而且不须考试。

  宋朝最高级职名为观文殿大学士、观文殷学士,资政殿大学士、资政殿学士及端明殿学士。“学士之职,资望极峻,无吏守。无职掌,惟出入待从备顾问而已”。

  宋朝有一种特殊的阁学士职名,简称“阁职”。有学士、直学士、待制和直阁四级。宋朝制度,每一位皇帝去世后,必敕建一阁,以奉藏先帝遗留的文物。例如龙图阁,就奉藏着“太宗御书、御制文集及典籍、图画、宝瑞之物,及宗正寺所进书籍、世谱”。

  诸阁学士之外,尚有一枢密直学士(后改述古殿直学士),亦是贴职,其班位在龙图阁直学士之上。

  宋朝官员对职名很重视。入馆阁者,必须是进士出身,“一经此职,遂为名流”。凡有职名的官员,可享有一些特殊待遇。实际上,授予馆阁职称是宋王朝笼络士大夫的一种重要手段。

  宋朝对宰执等高级官吏有一种特殊优待办法,就是“请郡”制度。宰相因任职过繁或与同僚政见抵触,可以请求出任外藩,叫做“请郡”。如以节度使带宰相原衔出任,为“使相”。

  宫观祠禄官,为宋朝特有的职官制度。宋朝皇帝崇尚道教,于京城内外建立许多宫观。在京者为京词,在外者为外祠。宋真宗命首相王旦玉清昭应宫使,为宰相兼宫观使的开始。随后,外戚、宗室和宰执罢官留京师,多任宫观官。疲老不任事而又未致仕的官员也多任此职。于是形成制度:凡大臣罢现任,令管理道教宫观以示优礼,无职事,但借名“以食其禄”,称为“祠禄”。先时,任宫观使者员额绝少。熙宁时,王安石执政,为安排反对变法者,规定宫观官不限名额,知州资序以上官即可派遣,并规定了任宫观祠禄官按不同级别应得的俸给和任期

  此制施行以来,员额不断扩大。政和年间,祠禄官近百员。钦宗靖康元年曾下诏罢去一批宫观官,渡江以后,宫观不复置,只保留醴泉观使、万寿宫使及佑神观使三种宫观使。绍兴时,士大夫流离失所,朝廷无官缺安置,于是许“承务郎以上权差宫观一次”;又有选入(幕职、州等低级文职官员的合称)众多,无官缺可补,也破格给予岳庙祠禄。

  对官僚士大夫的种种优待,其实质是什么?北宋名臣文彦博揭示得最清楚。他说:“为与士大夫治天下,非与百姓治天下也。”

  宋代专制主义中央集权达到前所未有的程度,基本上消除了造成封建割据和威胁皇权的种种因素。为了防范文臣、武将、女后、外戚、宗室、宦官等六种人的专权独裁,宋朝廷制订出一整套集中政权、兵权、财权、司法权等各种制度。所谓中央集权,是指把地方的权力集中到中央;专制主义则是把权力集中到皇帝手里,君主主宰一切。秦汉时代,中央集权制就已经确立起来,但专制主义还未至登峰造极的程度。宰相权力的变化就是一个例子。汉代的宰相,权力相当大,所谓“一人之下,万人之上”,但到了宋代以后,宰相的权力就越来越小了,权力越来越集中到皇帝手里。可以说,专制主义中央集权的加强是从宋代逐步发展的。

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