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宋朝行政区划

2019-10-23 13:14      点击:

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  宋朝行政区划,实行州、县二级制,在西南少数民族地区,继承了唐朝羁縻制度,也可以算是一定程度上的民族自治。同时在地方设置路,路是直辖于中央并高于府、州、军、监的一级监察区。至道三年(997年),共分十五路(名称上道改为路),后析为十八路,又析为二十三路。

  宋朝的地方政府机构实行州(府、军、监)、县二级制(见府、州、军、监)。宋朝一级行政区划改为「路」。997年(至道三年)始定为十五路,包括京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、荆湖南、荆湖北、两浙、福建、西川、峡西、广南东、广南西路。1001年(咸平四年)分西川路益州梓州二路,分峡西路利州夔州二路。

  1122年(宣和四年)宋金盟约,约定灭辽后宋得燕山府路云中府路,后只赎回燕京、涿、易、檀、顺、景、蓟七州,前议作罢。建炎南渡后,宋朝设立两浙东、两浙西、江南东、江南西、淮南东、淮南西、荆湖南、荆湖北、京西南、成都府、潼川府、夔州、利州、福建、广南东、广南西共十六路,1208年(嘉定元年)宋宁宗改为17路,把利州分为东、西两路。

  宋朝的行政区划设置与地方政治制度可谓重内轻外,中央高度集权。虽然避免了唐朝的局面,但导致地方资源狭小,也致使终宋一代受制于敌国。

  宋太祖杯酒释兵权,以文官治国,避免中、武官兵变问题。地方行政区划基本上实行的是两级制,即近400个府、州、军、监为一级,1234个县为一级。府为体制较尊的地区,比如首都、陪都等;军一般是军事重镇或要冲;监设在一些主要的工矿牧盐等重要物资产区。在少数民族地区,继承了唐朝羁縻制度,也可以算是一定程度上的民族自治。这种把因地制宜的原则运用到行政区划上,在中国历史上还是一个创举。

  州一级的行政长官称为“知某州(军、监)事”同时州一级还设通判一职,以制约知州的权力。宋代行政区划最另类表现,是“路”的发明。路是直辖于中央并高于府、州、军、监的一级监察区。至道三年,共分十五路,后析为十八路,又析为二十三路。

  960年,赵匡胤发动兵变取代后周,建立宋朝,依旧建都于开封。979年,北宋攻灭北汉,结束自安史之乱黄巢之乱以来的藩镇割据局面。然而,宋朝与辽国的疆界已经退至今山西的河曲岢岚原平代县繁峙和河北的阜平满城容城霸州及天津市区一线。在宋辽间的战争中,辽军曾多次南下,最远到达澶州(治所在今河南濮阳市);宋军也曾推进到此线以北。由于没有燕云十六州以北的冀北山地作屏障,朝廷只能在边界上广植柳树作为界线。在与西夏的作战方面,西夏首领李继捧虽一度向宋朝投降,并献出银州、夏州、绥州、宥州四州之地,但他的族弟李继迁在三年后就占据银州,以后又不断进攻夏、灵、麟等州,一直没有线年,李继迁之孙李元昊正式建夏国,史称西夏。此后,宋朝的西北界大致稳定在今甘肃兰州、靖远,宁夏同心及陕西北部的白干山一线。宋神宗力图开扩疆土,设置绥、熙、河、洮、岷、兰等州。哲宗时又进一步收复河湟地区,洮河上游与贵德一带的土地。1121年西安州怀德军又被西夏所取。在西北,是从吐蕃夺取唐朝后期以来的失地。1071年,宋廷任命王韶为新置的洮河安抚使,开始对河湟一带用兵。最后收复今乌峭岭以南的湟水流域、大夏河流域、洮河流域。对西南在唐朝后期脱离统治的少数民族地区,宋朝的进展是恢复对少数民族聚居区的控制。经过多次的军事征伐和“招抚”,今四川南部、湖北西南、湖南西部、贵州东北和广西西部重新归入版图,设置正式州县或羁縻州。其中最著名的一次是1072年派章惇开“梅山蛮”。梅山即今湖南中部新化、安化一带,是瑶族聚居地区,从此设县建城,编户籍,定赋税,与汉地一样设置正式行政区管辖

  1126年(靖康元年),金军攻占开封,次年宋徽宗宋钦宗二帝被掳北迁,北宋覆灭。1127年,赵构在南京(今河南商丘南)即位,是为宋高宗,史称南宋。在金兵的进逼下,高宗不断南迁,1129年升杭州为临安府,1131年升越州为绍兴府,建为行在所(临时首都)。建炎南渡之后,南宋领土仅限于秦岭淮河以南、岷山以东地区,中原被金国占据。南宋初,金兵一度进到今湖南、江西、浙江一线。绍兴和议后,宋金双方确定以黄河为界。后金人毁约,出兵取河南、陕西。绍兴十一年(金皇统元年),宋金议定以淮河为界。第二年又将西部界线调整至大散关(今陕西宝鸡西南)及今秦岭以南。以后虽有局部变动,基本稳定在这条界线。南宋的南部和西南边界并无变化,宋朝与大理交界处设立黎、叙、泸、黔、邕等州。据赵汝括于1226年所写的《诸蕃志》一书记载,当时澎湖列岛已隶属于福建路的晋江县

  宋朝的地方行政区划,基本上是两级制,即府、州、军、监为一级,县为一级。宋朝的地方官均以中央官吏派出任“知XX事”,高级官吏则称“判XX事”。以州为标准单位,多称“知X州军州事”。知州照例兼厢军正印职。除知州外,每州设“通判”一人,其地位类似隋朝通守。州一级发出文件,必须通判签署,才能生效。目的就是要牵掣一下知州的权力。

  县一级的官吏,主要有知县、县丞、主簿和县尉。知县由中央派出的官吏担任,也是一种差遣。

  府州军监以上的大区称“路”。路一级的机构和职官,有监司和帅司。监司包括:“漕司(即转运司,长官称转运使),负责一路的财赋和监察;宪司(即提点刑狱司,长官称提点刑狱公事),负责一路刑狱;仓司(即提举常平司,长官称提举常平公事)负责一路的仓储。宪司和仓司也有监察责任,因而路一级可视为监察区。帅司,即安抚司(经略安抚司),长官为安抚使。安抚使照例兼任禁军军区的马步军都总管等军事职官,同时兼任某州、某府的地方官知州或知府。因此,安抚使下设有管军的幕职官和管地方事务的曹掾官。安抚使兼禁军首领又兼地方长官,权限较宽。为防止安抚使权力过重造成危害,因而安抚使要受路一级监司的监察,同时要受到下属的“走马承受”的监视,“走马承受”可直接向朝廷汇报安抚使的情况。由于路一级的军、政、财、监四权分散,无统辖各权的职官,因而宋朝地方行政区划和官员始终没有正式形成三级制。

  宋朝的节度使、观察使,名存而实废,两使下的幕职官、曹掾官与唐代不同,仅是闲差。

  宋朝很重视总结前朝政制利弊,并加以改革和调整,以加强专制主义中央集权,收到一定的效果。但去掉一些旧隐患,又生长出一些新弊端,影响着宋王朝国力的发展。

  北宋前期,各路皆置转运使提点刑狱,有些路常置安抚使,各设官衙办事。安抚使司俗称“帅司”,由本路最重要的州府长官兼任,主管一路的军政,也兼管民政、司法和财政等。转运使俗称“漕司”,主管所领州县的水陆转运和财政税收,兼管司法和民政等。提点刑狱俗称“宪司”,主管一路的司法,兼管财政等。宋神宗时增设提举常平司,俗称“仓司”,主管本路常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之事,南宋时与提举茶盐司合并,增管茶盐。此外,又设提举坑冶、茶马、市舶等司,漕、仓、宪等司总称监司。监司号称“外台”,具有监察职能,权任颇重

  在唐代,各道首长是观察使,照名义,观察使是由御史台派出去考察地方行政的,也并不是正式的地方行政长官。可是后来渐渐变成地方首长了。这在唐代已讲过。到宋代又变了。这些官,在宋代又称监司官,每一路共有四个监司官,普通成为帅、漕、宪、仓。“帅”是安抚使,掌一路兵工民事,领军旅禁令,赏罚肃清。“漕”是转运使,掌财赋,领登耗上供,经费储积。“宪”是提刑按察使,掌司法,领狱讼曲直,囚徒详复。“仓”是提举常平使,掌救恤,领常平义仓,水利敛散。这四个就等于都不是地方长官,而是中央派到地方来监临指挥地方的。在唐代的州县,只要奉承一个上司,即观察使,而宋代则要奉承四个上司,即帅、漕、宪、仓,那可想地方官之难做了。此四司中,以漕使,即转运使为最重要。地方财政,都在他手,他须把地方全部财富转运到中央去。

  宋朝路的设置可以说有效的规避了这两种极端现象。表面上看,宋朝的路和唐朝的道,甚至和西汉的刺史部都是很相似的,法理上似乎也是这么回事。其实仔细分析一下,决非如此。除了《禹贡》九州以外的历代,行政区也好,监察区也好,军事区也好,都会有一个机构(或是一级政府,或是一个官职)来履行其职能。宋朝的路却没有设立一个这样的机构,每路设四个司:转运使司,简称漕司,长官为转运使,负责一路的财赋和监察;提点刑狱司,简称宪司,长官为提刑官(《洗冤录》的作者宋慈即任此职),负责一路刑狱;提举常平司,简称仓司,长官为常平使,负责一路的仓储;经略安抚司,简称帅司,长官为安抚使,负责一路军事。而这四个司都属于中央的派出机构,分别执行中央各部门的命令,并没有一个凌驾四司之上的机构或个人,也就是说,路无方伯!这样一来,路的财、政、刑、兵等权分属不同的机构和个人掌管,也就不会对中央形成什么太大的威胁了。需要说明的是,宪司仓司也有监察责任,因此路一级一直被视为监察区。但是我个人认为,这四个司已经基本含概了一级政府的主要行政职能,它不同于纯粹作为监察区的西汉“刺史部”和唐朝“道”,作为一个监察区多少有些牵强,应该算做“非典型行政区划”,至少也是“行政性的监察区”吧。

  唐朝监察机构道的划分是以山河地理为主要原则的,宋朝路的划分则是在唐朝的基础上,兼顾了经济和人文的差异性,从而更加科学。唐中叶后,道实际上已名存实亡,节度使所辖之地虽不少称道,但道制监察机构已混乱不堪,这为宋代改革为路制准备了条件。由于南方经济的迅速发展并超过北方,南方的版图得以进一步细化,尤其是古扬州地区,江西、福建已经和今天的版图差不多了,吴越地区独立为两浙路,以徽文化为核心的皖南及周边地区为江南东路,淮河下游为淮南东路。华东地区这样合理的划分,即使在今天而言,无论是从地理、风俗、语言、经济形态来说,都是极具参考价值的!

  事实上,宋之路不似唐之道,路为行政机构,有明确的帅司宪司漕司治所,唐代的道只是监察区,并非行政机构;因此,把唐代道制监察区划和宋代路制行政区划归为一个时期,是不适宜的。

  宋初力平群雄,疆域区划难以顾及,太宗因袭唐朝旧制,略事改革,分全国为13道:河南道、关西道、河北道、河东道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南东道、剑南西道、岭南道。但不久,在993年(淳化四年)把全国又合并为两京(东京、西京)10道;去陇右、山南东、山南西三道,并剑南东、西道为一;改岭南为广南道;增设两浙道。但第二年即废,于是正式废去道制,改为路制。

  其实在宋太宗初年,979年(太平兴国四年)已设21路,第三年后又为19路,989年(端拱二年)改为17路,992年(淳化三年)有16路。可见,在淳化五年以前的15年中,宋太宗一直实行“道”、“路”并存的行政区划制。淳化五年后,全国设路也未有定规。在997年(至道三年)始定天下为15路:京西路、京东路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、两浙路、福建路、荆湖南路、荆湖北路、广南东路、广南西路、西川路、峡西路。1020年(天禧四年)增至18路,宋真宗分西川路和峡西路为益州、梓州、利州、夔州4路,分江南路为江南东路和江南西路。1074年(熙宁七年)增至23路,宋神宗分淮南路为东、西两路,分陕西路为永兴军、秦凤两路,分京西路为南、北两路,分河北路为东、西两路,分京东路为东、西两路。1085年(元丰八年)颁行的《元丰九域志》,即依据23路的行政区划制编写的,京畿所在的开封府则不在23路之列。

  1105年(崇宁四年),宋徽宗将国都开封府置为京畿路,合称为24路。1122年(宣和四年),宋徽宗与金联盟,约定灭辽后,金将燕云16州归还宋朝,因而宋拟置燕山府路和云中府路。但金灭辽后失约,所以北宋末年号称拥有26路,实际上还是24路。

  南宋政治经济中心转移至两浙东路,1142年(绍兴十二年)分路16:两浙东路、两浙西路、江南东路、江南西路、淮南东路、淮南西路、荆湖南路、荆湖北路、京西南路、广南东路、广南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。嘉定元年(1208年)宋宁宗改为17路,把利州分为东、西两路。

  宋代路下为府、为州。府虽与州同级,但地位要略高于州。当时,国都、陪都,皇帝诞生、居住和巡游过的地方,以及地位重要的州,都改置为府,情况与唐朝很相似。据《元丰九域志》记载:1085年(元丰八年)时,全国有府14、州240。

  两宋的行政区划中还出现一些新单位——军、监。军始于唐,当时称军镇,属军事系统,多设在边区,只管军队不管民政。五代时,军不仅管兵马,也辖有土地、民政,但各军、监皆不辖县。在宋代,军则演变为地方行政区划单位。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构,五代初已开始出现,但也在宋代才演变成地方行政区划单位。

  宋代的军、监有两类:领县的或不领县的。领县的军监与府、州同级,都隶于路,但实际地位则要低于府和州;不领县的军、监与县同级,同隶于府或州。所以,宋代县级以上、路级以下的区划单位有府、州、军、监四类,县一级的区划单位有县、军、监三类。据《元丰九域志》记载,北宋全国有军37、监4、县1255。

  宋代的行政区划,最高一级为路;实施的三级制,最基本的是路—州—县;州级单位有府、州、军、监,府地位最高,州次之,军、监更低;县级单位有县、军、监。

  关于宋代地方行政组织的特点,或总结为三个特色:一是用文臣出守列郡;二是将地方政府权力完全收归中央(宋代所有地方官均为中央办事);三是尽量使地方官吏互相牵制,如一路之中四职并行,府州之中长官与通判牵制等(叶伯棠1978)。有的学者以宋代整理农政皆归于失败为例,分析了导致农政中辍的原因,也就是宋代地方行政的四个弱点:一是宋代县级政府等地方基层政权组织残破不全;二是地方官进用考核不严密;三是州县胥吏之恶化;四是乡县间豪猾土劣之大量增加。指出,宋代只知减少中小县级官员的编制,而不合并县数,造成县级政府组织不健全,实为宋代地方行政低能之第一原因,而后三个原因共同作用,则加重了这一弱点。

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  《中国文明史 宋辽金时期》〈第一章 波澜起伏的宋代政治〉: 第255页.

  邓广铭、漆侠、朱瑞熙、王曾瑜、陈振. 《中国大百科全书》,“宋”. 中国大百科全书出版社 (简体中文).

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